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商会治理转型的基本思路
来源: 经团部 更新时间: 2014-09-15

       客观上,在现有大政府小社会格局下,国家行政权力占据垄断地位,商会治理的转型依赖于行政力量的大力推动。为有效整合商会治理政府放权资源市场化配置商会自治三个关键性要素,政府在制度变革的过渡阶段应围绕加强事后监督、引入竞争机制、转变管理机制、引导商会完善依法自治的法人治理结构等方面开展推进工作。
  (一)由事前预控事后监督转变
  在传统的双重管理体制运作中,政府通过业务主管单位的前置性审批申报与登记管理机关的核准性注册登记对商会进行事前预控型监督。商会治理的转型要求政府改变传统的监督模式。由于商会一元管理体制取消了业务主管单位的前置性审批环节,登记管理机关对商会的核准依据是形式审查,即商会申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式时便应当给予登记。实质审查是对商会申请人所提供材料的内容真实性与合法性的审查,是保障商会持续发展的必备条件。因此,只有加强事后监督才能降低实质审查缺乏可能存在的风险。此外,行业自律机制的实现也需要他律作为保障。商会成立后,其发展过程中存在的内部监督机制作用的有限性决定了外部监督机制存在的必要性。
  因此,商会治理转型对政府的监管方式提出了新的要求。黎军教授谈到基于法治的行业协会商会的自治,应当做到行政监督方式应当慎用,立法监督方式可用,而司法监督方式最合适。笔者认同此观点,在转型时期,政府应由双重管理体制下以行政监督为重点转变为重立法、严司法、轻行政的监督模式,以适应一元管理体制的需要。即在民事诉讼和行政诉讼之间选择合理的司法介入方式,在允许司法介入行业自治的同时, 应要求法院保持相对谨慎的态度并遵循必要原则,以防止对社会自治的不当干预。对于政府而言,行政监督是最直接、最有效的管控方式,政府的主动性决定了此种积极权力容易产生干预商会的行为。实行一元管理体制后,商会自治权的强化与政府登记管理、业务管理权限的弱化,必然要求以第三方消极权力对商会进行监督,以保证其公平、公正、公开。
  合规性监管是事后监督的核心,既强调监管主体对商会的行为和活动是否符合法律法规进行监管,又要求监管主体的监管工作依法进行。因此,现阶段最迫切需要的是立法机关加快商会治理转型的相应法律、法规的制定,使司法部门的行政诉讼、民事诉讼等监督行为有法可依,也能严格规范行政监督的合法性与合理性。
  (二)引入竞争机制推进商会自治
  加强事后监督并不代表政府与商会的关系由控制完全取代自治,而是在两者之间寻求最优均衡。有学者认为,多元主义商会监管模式主张通过多元组织间的相互竞争来抵消彼此权力的过分扩张,从而形成他们间的相互监控,因而一般不需要第三方的其他控制机构存在。法团主义商会监管模式主张通过将由下至上建立起的纵向塔层关系的、具有垄断地位的商会整合进国家体制中,通过对商会最顶端的管理和控制来实现对商会的监管。我国正处于体制转型中,行政支配社会、社会寻求自治的现实国情,决定了政府与商会之间既无法实现权力竞争与制衡的高度竞争性多元主义,通过纵向塔层进行全方位监控的法团主义式合作,难免使商会无法摆脱国家的科层制统治。政府对商会的监控仅限于保障其行为的合法性,在法律限定范围内以第三方的身份对商会间的竞争进行仲裁,以法律、制度规定确保政府不对商会自治事项进行干预,从而发挥制度整合作用,减少商会自治的外部性。同时,将多元主义的市场竞争引入商会的自主性发展。在资源、权力不均衡的情况下,防止商会以与政府联合进行精英统治的方式获取利益,陷入对国家依赖的恶性循环,从而保障商会的均衡发展。
  一方面,政府应破除一业一地一会的限制,将商会的准入权(除核准登记权外)和退出权交还市场机制,促使商会治理步入民治时代。只有改变一业一会的非竞争性原则,引入一业多会的公平竞争机制,才能杜绝抢先成立了的不办事,想成立的又没资格商会组织内的龙头企业实行垄断产业链上的不同细分行业不能登记成立多个商会组织,部分商会只能挂靠在省工商联成为二级商会等不良现象,既降低了准入门槛,又通过优胜劣汰的退出机制加强了管理。
  另一方面,推行公共资源市场化配置是商会治理转型的应有之义。政府应当依法采取公平竞争方式对公共资源予以配置,从而实现政府资源转向会员与行业的服务导向。例如组建公司制国资运营机构、改革行政审批制度(对妨碍市场公平竞争的审批项目予以取消,对可以用市场机制代替的审批项目予以下放)、简化并放宽投资项目审批程序和准入限制、完善招标投标市场管理体制等,这些措施能够为公共资源配置市场化提供体制保证。从商会角度来看,通过不断增强提供俱乐部产品的能力并积极参与公共事务治理,以获得组织可持续发展的必要资源的途径,亦为一条可行道路。
  (三)以三个转变促进政府与商会相互增权
  商会治理转型是推动政府体制改革与职能转变的创新实践,必然要求政府与商会之间的关系由零和博弈转变为实现一种互惠、合作、共赢的相互增权。因此,在商会制度变革过程中政府应当努力实现三个转变
  一是在管理理念层面实现由管控型向协作型的转变。政府推动商会治理的转型,不但是社会组织比较优势加强的博弈结果,也是政府为促进商会等市民社会组织共同承担公共管理职责的权衡选择。政府应当大力推行政府向商会转移职能、购买公共服务、财政资金支持等制度,制定配套措施,培育扶持商会的发展;鼓励商会组织参政议政,增加商会成员在各级党代表、人大代表、政协委员中的比例,提高商会社会地位,拓宽利益表达渠道,才能使商会组织高效发挥应有的功能。
  二是在管理模式层面实现由粗放型管理向精细化管理的转变。一元化管理体制建立后,要求政府废除静态、单一的传统管理模式,逐步建立动态、精细的现代管理模式。实施动态、精细化管理应以民主自治为原则,对商会的组建与发展以指导取代管控,把通过政策创制指导商会依法、依章程发展作为工作重心,灵活运用信息化手段、转移途径等进行年检、评估等事务性工作。此外,界定民政及相关部门行政监管职责、监管内容,建立联合监管机制,通过设立统一监管机构专门进行部门沟通与协调;推行商会财务税收制度改革,以税收优惠为杠杆,规范与引导商会行为。
  三是在管理手段层面实现由直接管理向间接管理的转变。随着直接登记、一业多会等制度的发展,商会组织数量种类会不断增加,且规模大小不一、层级高低不同、人员结构松散,传统的直接管理会浪费更多的行政资源。这就要求大力培育和发展社会组织促进会、联合会、服务中心等枢纽型社会组织引导商会实行自律管理,并制定相应的政策法规对其功能的发挥进行规范。同时,发挥同业监管、公众监管、舆论监管等社会监管的功能,扩大社会监管参与渠道,加大对间接管理特点规律的探索研究,积累行之有效的间接管理方法和经验。
  (四)引导商会组织完善法人治理结构
  商会自治所具有的限制竞争、过度管制、阻碍效率提高及增加中小企业的成本等局限性,要求商会实现三个层次的自治:最高层次的自治行为是道德驱动的内部治理,以商会领导层的个人能力和威望来规范组织的发展;第二层次的自治是舆论监督和道德规范约束;第三层次的自治是制度化的内部治理,以内部规章制度和管理程序来防止精英统治的寡头倾向,弥补商会会员监督动力不足的缺陷。商会由控制向自治的转型,要求实现制度化的内部治理,这有助于行业协会、商会实现决策机构的会员大会、管理机构的理事会和监督机构的监事会三者之间各有其权利又互相制衡的法人治理结构。
  为此,首先需要规范与指导商会监事会作用的发挥,将各部门的相互监督工作落实到位,保障商会通过分权与授权的方式实现会员和工作人员的有效参与和民主决策,改变内部人控制、内部监管缺失等问题;其次,督促商会完善内部管理制度,建立且依章程落实信息公开、奖惩、议事、人事、财务等配套制度,促使商会的日常管理由规范化、法制化来取代人治;再次,通过实行财税优惠、建立信息交流平台、提供社会培训资源等方式,帮助商会提升自我服务能力,解决会员利益难以满足的现状;最后,通过教育机构培养专门的管理人才输入商会组织队伍,并加大商会领导及现职工作人员的培训力度,帮助商会培养管理与发展所需的专业人才,改变人才缺乏的困境。

  文章节选自:《制度变革与商会治理的转型》
  作者简介:
  袁方成 华中师范大学政治学研究院副教授,中国商会发展协同创新中心研究员,硕士生导师。
  陈印静 华中师范大学政治学研究院硕士研究生,中国商会发展协同创新中心研究助理。

 

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